До Дніпропетровського обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України постійно надходять звернення громадян про можливі порушення законодавства про захист економічної конкуренції при наданні житлово-комунальних послуг комунальними підприємствами.
Одним із таких порушень, що зазначаються у зверненнях, є встановлення необґрунтованого розміру тарифів на житлово-комунальні послуги та невідповідність фактичним витратам.
У зв’язку з цим надаємо роз’яснення з питань, що підлягають розгляду органами Антимонопольного комітету України у сфері надання житлово-комунальних послуг.
Згідно зі статтею 6 Закону України «Про житлово-комунальні послуги» державні адміністрації, зокрема, забезпечують дотримання вимог законодавства у сфері житлово-комунальних послуг, здійснюють ліцензування певних видів господарської діяльності відповідно до закону та контроль цін/тарифів на житлово-комунальні послуги.
Верховною Радою України 10.04.2014 прийнято Закон України № 1198-18 «Про внесення змін до деяких законів України щодо удосконалення розрахунків за енергоносії» (надалі – Закон № 1198), яким, зокрема внесено зміни до статті 19 Закону України «Про житлово-комунальні послуги» і визначено, що виконавцем послуг з централізованого опалення та послуг з централізованого постачання гарячої води для об’єктів усіх форм власності є суб’єкт господарювання з постачання теплової енергії (теплопостачальна організація). Виконавцем послуг з централізованого постачання холодної води та послуг з водовідведення (з використанням внутрішньобудинкових систем) для об’єктів усіх форм власності є суб’єкт господарювання, що провадить господарську діяльність з централізованого водопостачання та водовідведення.
Державне регулювання діяльності суб’єктів природних монополій та суб’єктів господарювання на суміжних ринках, зокрема, шляхом захисту прав споживачів послуг у частині отримання послуг належної якості та в достатньому обсязі за економічно обґрунтованими цінами є завданням національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг, відповідно до Закону України «Про державне регулювання у сфері комунальних послуг».
Указами Президента України від 27.08.2014:
№ 692/2014 прийнято рішення ліквідувати Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг (НКРКП);
№ 693/2014 прийнято рішення ліквідувати Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики (НКРЕ);
№ 694/2014 прийнято рішення утворити Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг.
Новостворена Комісія по суті є правонаступником НКРКП та НКРЕ.
Відповідно до Положення про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг, затвердженого Указом Президента України від 10 вересня 2014 року № 715/2014 (надалі – Положення про НКРЕКП), одним з основних завдань Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, (надалі – Комісія, НКРЕКП) є забезпечення проведення цінової і тарифної політики у сферах електроенергетики, теплопостачання, централізованого водопостачання та водовідведення, перероблення та захоронення побутових відходів, у нафтогазовому комплексі, сприяння впровадженню стимулюючих методів регулювання цін.
Згідно з пунктом 4 Положення про НКРЕКП Комісія відповідно до покладених на неї завдань, зокрема:
- здійснює ліцензування господарської діяльності у сферах електроенергетики, теплопостачання, централізованого водопостачання і водовідведення та у нафтогазовому комплексі відповідно до вимог чинного законодавства;
- установлює:
тарифи на теплову енергію, що виробляється на теплоелектроцентралях, ТЕС, АЕС та когенераційних установках і установках з використанням нетрадиційних або поновлюваних джерел енергії;
тарифи на комунальні послуги для суб'єктів природних монополій та суб'єктів господарювання на суміжних ринках, ліцензування діяльності яких здійснюється НКРЕКП;
обмеження щодо суміщення видів господарської діяльності суб'єктами природних монополій та суб'єктами господарювання на суміжних ринках;
порядок формування плати за підключення до мереж суб'єктів природних монополій та здійснення контролю за його дотриманням;
- визначає умови, за яких суб'єктам господарської діяльності дозволяється провадити діяльність без ліцензій;
- здійснює заходи щодо обмеження монополізму, регулювання умов провадження господарської діяльності, а також сприяє створенню умов для виведення товарних ринків у сферах теплопостачання, централізованого водопостачання і водовідведення, перероблення та захоронення побутових відходів зі стану природної монополії та заходи щодо розвитку конкуренції на суміжних ринках;
- установлює для суб'єктів природних монополій вимоги щодо провадження ними господарської діяльності, яка не належить до сфери природних монополій, якщо така діяльність має вплив на ринок, що перебуває у стані природної монополії;
- здійснює контроль за:
додержанням ліцензіатами ліцензійних умов провадження господарської діяльності;
виконанням суб'єктами природних монополій та суб'єктами господарювання на суміжних ринках інвестиційних програм, спрямованих на оновлення основних фондів, підвищення ефективності та зменшення втрат у процесі провадження діяльності, що підлягає регулюванню;
- визначає індивідуальні технологічні нормативи використання питної води для суб'єктів природних монополій, ліцензування діяльності яких здійснюється НКРЕКП;
- розглядає справи про порушення ліцензійних умов, а також справи про адміністративні правопорушення і за результатами розгляду приймає відповідні рішення у межах своєї компетенції.
Здійснення в межах своїх повноважень державного контролю за дотриманням законодавства, стандартів, нормативів, норм, порядків і правил, зокрема, з питань контролю у сфері житлово-комунального господарства, є одним з основних завдань Державної архітектурно-будівельної інспекції України (надалі – Держархбудінспекція України) відповідно до Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України, затвердженого Указом Президента України від 8 квітня 2011 року № 439/2011,.
Згідно з пунктом 4 Держархбудінспекція України відповідно до покладених на неї завдань, зокрема, розглядає справи про правопорушення у сферах містобудівної діяльності, житлово-комунального господарства з прийняттям відповідних рішень, а також проводить перевірки:
дотримання суб'єктами у сфері житлово-комунального господарства державних стандартів, норм і правил у сфері благоустрою;
дотримання суб'єктами у сфері житлово-комунального господарства державних стандартів, правил і норм у сфері поводження з побутовими відходами;
дотримання суб'єктами у сфері житлово-комунального господарства правил і норм технічної експлуатації житлових будинків, користування прибудинковими територіями та правил користування приміщеннями житлових будинків і гуртожитків;
дотримання виконавцями/виробниками житлово-комунальних послуг правил технічної експлуатації, користування системами водопостачання, каналізації та теплопостачання, технічних вимог до засобів обліку і регулювання споживання води і теплової енергії, якості житлово-комунальних послуг (крім суб'єктів природних монополій, суб'єктів господарювання, що проводять діяльність на суміжних ринках у сфері централізованого теплопостачання, водопостачання та водовідведення і є ліцензіатами національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг, та суб'єктів господарювання, що здійснюють комбіноване виробництво теплової і електричної енергії та/або використовують нетрадиційні чи поновлювані джерела енергії).
Головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну регіональну політику, державну житлову політику і політику, зокрема, у сфері житлово-комунального господарства, відповідно до Положення про Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 квітня 2014 року № 197 (раніше – Указом Президента України від 31 травня 2011 року № 633/2011), є Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України.
Згідно зі статтею 16 Закону України «Про ціни і ціноутворення» органами державного контролю (нагляду) та спостереження у сфері ціноутворення (далі – уповноважені органи) є центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з контролю за цінами, та інші органи, визначені законом.
Відповідно до статті 17 цього Закону основними функціями зазначених уповноважених органів є:
1) виконання контрольно-наглядових функцій за дотриманням вимог щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін;
2) здійснення державного спостереження у сфері ціноутворення;
3) запобігання порушенням у сфері ціноутворення.
Згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 17 липня 2014 року № 269 з Порядків формування тарифів, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 1 червня 2011 року № 869 «Про забезпечення єдиного підходу до формування тарифів на житлово-комунальні послуги», та Порядку формування тарифів на послуги з вивезення побутових відходів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України 26 липня 2006 року № 1010, вилучено норму щодо надання Державною інспекцією України з контролю за цінами висновків щодо розрахунків економічно обґрунтованих планованих витрат на надання відповідних послуг.
При цьому, постановою Кабінету Міністрів України від 10 вересня 2014 року № 442 «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади», зокрема:
ліквідовано Державну інспекцію з контролю за цінами та покладено функції з моніторингу динаміки цін (тарифів) на споживчому ринку на Державну службу статистики;
утворено Державну службу України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів, та покладено на неї функції, зокрема, із здійснення державного контролю (нагляду) за дотриманням вимог щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін.
Відповідно до абзацу п’ятого підпункту 4 пункту 4 Положення про Міністерство економічного розвитку і торгівлі України, затвердженого Указом Президента України від 31 травня 2011 року № 634/2011 «Про Міністерство економічного розвитку і торгівлі України», Міністерство економічного розвитку і торгівлі України, зокрема:
здійснює в межах своїх повноважень контроль за додержанням порядку формування, установлення та застосування цін (тарифів);
здійснює методологічне забезпечення роботи органів державного контролю за цінами (тарифами);
скасовує в установленому порядку ціни (тарифи), встановлені з порушенням законодавства.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до статті 1 Закону України «Про Антимонопольний комітет України» Комітет є державним органом із спеціальним статусом, метою діяльності якого є забезпечення державного захисту конкуренції, зокрема, у підприємницькій діяльності.
У зв’язку з викладеним, питання щодо контролю якості житлово-комунальні послуг та визначення обґрунтованості розміру тарифів на ці послуги не відноситься до компетенції органів Комітету, оскільки перебувають у сфері державного регулювання зазначених вище органів влади.
Згідно зі статтею 3 Закону України «Про Антимонопольний комітет України» основним завданням Комітету є участь у формуванні та реалізації конкурентної політики, зокрема, в частині:
здійснення державного контролю за дотриманням законодавства про захист економічної конкуренції на засадах рівності суб’єктів господарювання перед законом та пріоритету прав споживачів, запобігання, виявлення і припинення порушень законодавства про захист економічної конкуренції;
контролю за дотриманням вимог законодавства про захист економічної конкуренції під час регулювання цін (тарифів) на товари, що виробляються (реалізуються) суб’єктами природних монополій.
При цьому, статтею 7 цього Закону визначено повноваження органів Комітету щодо здійснення такого контролю. До цих повноважень не належить здійснення контролю за дотриманням законодавства про ціни і ціноутворення.
Разом з тим, частиною четвертою статті 20 Закону України «Про Антимонопольний комітет України» передбачено, що, зокрема, органи влади, органи місцевого самоврядування, зобов'язані погоджувати із Комітетом, його територіальними відділеннями проекти нормативно-правових актів та інших рішень, що можуть вплинути на конкуренцію на відповідних ринках.
Пунктом 2 Положення про порядок погодження з органами Антимонопольного комітету України рішень органів влади, органів адміністративно-господарського управління та контролю, органів місцевого самоврядування щодо демонополізації економіки, розвитку конкуренції та антимонопольного регулювання, затвердженого розпорядженням Антимонопольного комітету України від 1 квітня 1994 року № 4-р, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 20 квітня 1994 року за № 78/287 (зі змінами і доповненнями), визначено, що погодженню підлягають рішення, зокрема, з питань установлення порядку визначення цін і тарифів.
Отже, до повноважень органів Комітету належить погодження нормативно-правових актів та інших рішень, що регламентують порядок встановлення тарифів (тобто правила та механізми ціноутворення), а також здійснення контролю за дотриманням органами, що мають повноваження встановлювати тарифи, цих порядків.
Комітетом, зокрема, були погоджені порядки формування тарифів, затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 1 червня 2011 року № 869 «Про забезпечення єдиного підходу до формування тарифів на житлово-комунальні послуги», а саме:
Порядок формування тарифів на теплову енергію, її виробництво, транспортування та постачання, послуги з централізованого опалення і постачання гарячої води;
Порядок формування тарифів на централізоване водопостачання та водовідведення;
Порядок формування тарифів на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій;
Порядок розрахунку роздрібного тарифу на електричну енергію;
Порядок встановлення роздрібних цін на природний газ для населення.
Крім вказаного, пріоритетними напрямками Комітету на ринках житлово-комунальних послуг є:
1) запобігання порушенням законодавства про захист економічної конкуренції та/або їх усуненню, які полягають в неправомірних діях монополістів внаслідок:
- застосування у правовідносинах із споживачами договорів про надання послуг, умови та зміст яких внаслідок невідповідності вимогам законодавства та Типового договору (в частині прав та обов’язків споживача і виконавця послуг, відповідальності сторін тощо) можуть призвести або призволять до ущемлення інтересів споживачів;
- встановлення суб’єктами господарювання на роботи та послуги економічно необґрунтованих цін (тарифів), які не підлягають державному регулюванню;
- неврегулювання питань, пов’язаних з обліком води та теплової енергії, зокрема, нарахування споживачам плати без врахування показань приладів обліку, спонукання споживачів отримувати технічні умови та проектну документацію на встановлення квартирних засобів обліку, вимагання встановлювати лічильники певного виробника, неврегулювання питань, пов’язаних з організацією повірки лічильників, тощо;
- зловживань суб’єктів природних монополій під час приєднання об’єктів споживачів до мереж тепло-, водопостачання та водовідведення, зокрема, встановлення необґрунтованої плати за видачу технічних умов, включення у технічні умови вимог, що безпосередньо не відносяться до процедури приєднання;
2) розвиток конкуренції на ринках послуг з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій, а також на ринках послуг з управління будинками і спорудами, зокрема, шляхом розгляду справ у разі створення органами місцевого самоврядування та ЖЕКами перешкод у їх створенні;
3) участь у формуванні нормативно-правової бази щодо створення конкурентних засад на ринках ЖКП та запобігання умовам для зловживання виробниками та надавачами послуг своїм монопольним становищем;
4) контроль органів управління, регулювання та контролю у сфері житлово-комунального господарства, зокрема, щодо недопущення включення у нормативно-правові акти та інші рішення положень, які б ущемлювали інтереси споживачів та/або призводили до усунення або обмеження конкуренції, надання переваг окремим суб’єктам господарювання, зокрема, при визначенні надавачів послуг без проведення конкурсів.